Descrizione 1
Mariacecilia Natalia, Michela Gori, Luisa Nazzini
L’indicatore, riferito ai 25 Parchi Nazionali istituiti al 31/08/2023, rappresenta lo stato di attuazione dei Piani per il Parco ex art. 12 L. 394/1991 all’interno del complesso iter di formazione - adozione - approvazione da parte delle Autorità competenti. Rispetto al 2020, il numero dei Piani vigenti è aumentato di 1 unità (PN del Pollino) arrivando a 12. Persiste, tuttavia, una generale situazione di ritardo che riguarda in particolar modo i Piani in via di approvazione: considerata la tempistica ex lege per l’entrata in vigore del Piano per il Parco ci si sarebbe dovuti infatti attendere che ad oggi tutti i PN si fossero dotati di un Piano vigente. Si registra, invece, un ritardo medio di 21 anni sui tempi di approvazione.
L'indicatore fornisce informazioni sullo stato di attuazione dei Piani per il Parco ex art. 12 L. 394/1991 all'interno del complesso iter di formazione - adozione - approvazione - entrata in vigore da parte delle Autorità competenti. Inoltre, per ogni PN, l’indicatore permette di calcolare il ritardo (numero di anni) rispetto alla data attesa di approvazione del relativo Piano in base alla tempistica dettata dalla normativa.
Fornire il quadro nazionale completo relativamente allo stato di attuazione dei Piani per il Parco che sono lo strumento con cui l'Ente Parco persegue la tutela dei valori naturali e ambientali nonché storici, culturali, antropologici tradizionali. La presenza di un Piano è da considerarsi condizione necessaria affinché l’Area protetta sia gestita efficacemente.
L. 394/1991 “Legge quadro sulle aree protette” e s.m.i.
D.Lgs. 152/2006 e s.m.i.
D.Lgs. 22/01/2004
L'art. 12 della L. 394/1991 "Legge quadro sulle aree protette" istituisce per i Parchi Nazionali (PN) lo strumento del Piano per il Parco da redigersi obbligatoriamente in un arco temporale di circa 34 mesi. Inoltre, in base all’art. 6, comma 2, lett. a) del D.Lgs. 152/2010 e s.m.i. “Norme in materia ambientale”, il Piano per il Parco deve essere sottoposto alla procedura di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) e, conseguentemente, seguire l’iter indicato negli artt. 11-18 e nell’Allegato VI del D.Lgs. citato. In aggiunta, in base al DM 17/10/2007 “Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)”, art. 2, c. 2, i Piani dei Parchi Nazionali, nel cui territorio sono compresi totalmente o parzialmente Siti della Rete Natura 2000, devono comprendere le misure di conservazione previste dalla normativa vigente. Dal punto di vista della gerarchia degli strumenti di pianificazione in base all'art. 145, c. 3 del D.Lgs. 22/01/2004 n. 42 "Codice dei beni culturali e del paesaggio" e s.m.i., il Piano per il Parco è gerarchicamente sovraordinato rispetto ai Piani Territoriali di Coordinamento e ai Piani Regolatori Generali che devono obbligatoriamente conformarsi a quanto ivi prescritto.
L’indicatore, inoltre, risponde a quanto previsto dalla Strategia Nazionale per la Biodiversità 2030 (adottata con DM 252 del 03/08/2023), Obiettivo Strategico A, obiettivo specifico A.4 “Gestire efficacemente tutte le aree protette definendo chiari obiettivi e misure di conservazione e monitorandone l’attuazione in modo appropriato”.
Descrizione 2
Corte dei Conti - Determinazione del 14 marzo 2023, n.32 - Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria dei 23 Enti Parco Nazionali 2021.
Giacomini V., Romani V., 1982. Uomini e parchi.
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direzione Generale per la protezione della natura e del mare, 2016. Relazione sullo stato di attuazione della legge n. 394 del 1991 - Anno 2016.
Natalia, M.C., 2014. Paesaggio e Aree Protette, in Trusiani E. (a cura di), 2014. Pianificazione paesaggistica. Questioni e contributi di ricerca.
Settis S., 2012. Paesaggio costituzione cemento. Giulio Einaudi Editore.
I dati necessari alla costruzione dell'indicatore non sono facilmente reperibili e richiedono competenze specialistiche per la loro sistematizzazione e interpretazione. Di fatti, sebbene nei siti web dei Parchi Nazionali alla sezione “Amministrazione trasparente” sia presente la sottosezione “Pianificazione e governo del territorio”, le informazioni qui presenti sono disomogenee e spesso incomplete. Pertanto, si rende necessaria una ricerca presso altri fonti quali Bollettini Ufficiali Regionali, Albi Pretori dell'Ente Parco, Gazzetta Ufficiale.
Nei futuri aggiornamenti dell’indicatore si potrebbe registrare l’intervallo di tempo che ogni Piano impiega per completare ciascuna fase. Questo al fine di verificare se vi sono una o più fasi dell’iter di pianificazione maggiormente critiche rispetto alle altre in termini di tempistica. Questa tipologia di informazione può essere utile ad Amministratori e Funzionari degli enti responsabili dei procedimenti per prevenire situazioni di stallo.
Qualificazione dati
Esame degli atti di cui alle fonti di riferimento (Albi Pretori dell'Ente Parco, Bollettini Ufficiali Regionali, Gazzetta Ufficiale, Relazioni della Corte dei Conti sulla gestione finanziaria degli Enti Parco, Siti Internet dei Parchi Nazionali)
Richieste dirette agli uffici tecnici degli Enti Parco
Repertorio dello stato di attuazione dei piani per il parco nei Parchi Nazionali: http://www.isprambiente.gov.it/it/banche-dati/repertorio-dello-stato-di-attuazione-dei-piani-per-il-parco-nei-parchi-nazionali
Nazionale
1991-2023
Qualificazione indicatore
L’analisi dello stato di attuazione della pianificazione è stata effettuata per i 25 Parchi Nazionali istituiti al 31/08/2023.
Le varie fasi dell’iter di pianificazione sono state suddivise considerando quanto stabilito dall’art. 12 della Legge quadro sulle Aree Protette (L. 394/91) integrato con le indicazioni relative alla procedura di Valutazione Ambientale Strategica ai sensi del D.Lgs. 152/2006 (procedura VAS), (Figura 1) secondo il seguente schema:
• fase 0) istituzione dell’Ente Parco;
• fase 1) preparazione e adozione del Piano: si riferisce al complesso iter di predisposizione del Piano che, per i Piani sottoposti a VAS, comporta la redazione del Rapporto Ambientale (descrizione e valutazione degli impatti significativi che l’attuazione del Piano potrebbe avere sull’ambiente e sul patrimonio culturale, nonché le ragionevoli alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e dell’ambito di applicazione territoriale del Piano o programma);
• fase 2) deposito e consultazione pubblica: a seguito dell’adozione del Piano da parte della/e regione/i, si apre la fase del confronto pubblico in cui chiunque può presentare osservazioni sul Piano depositato per la pubblica visione; l’Ente Parco esprime il proprio parere in merito alle osservazioni pervenute e lo trasmette alla/e regione/i;
• fase 3) approvazione: la regione, d’intesa con l’Ente Parco e con i comuni interessati, si pronuncia sulle osservazioni ed emana il provvedimento di approvazione del Piano tenendo conto delle risultanze del parere motivato espresse in sede di VAS;
• fase 4) entrata in vigore: pubblicazione del Decreto di approvazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e sui Bollettini Ufficiali delle Regioni e Province Autonome di competenza territoriale che sancisce l’entrata in vigore del Piano.
Successivamente per ciascun Parco Nazionale sono stati individuati gli atti normativi (resi disponibili da ISPRA nel “Repertorio dello stato di attuazione dei Piani per il Parco nei Parchi Nazionali” attribuendoli a ciascuna delle 5 fasi individuate e definendo così il quadro sinottico della cronologia dell’iter allo stato attuale.
Sono rilevati anche i casi in cui i Piani in vigore sono stati sottoposti ad aggiornamento ai sensi dell’art. 12 c. 6 della L 394/91 secondo cui “Il piano è modificato con la stessa procedura necessaria alla sua approvazione ed è aggiornato con identica modalità almeno ogni dieci anni”.
Per ogni PN è stato inoltre calcolato il ritardo (in numero di anni) rispetto alla data attesa di approvazione del relativo Piano in base alla tempistica dettata dalla L. 394/91. Considerato che il comma 5 dell’art. 12 della suddetta legge stabilisce che “in caso di inosservanza della predisposizione e dell’adozione del Piano da parte dell’Ente, si sostituisce all'amministrazione inadempiente il Ministro dell'ambiente, che provvede nei medesimi termini con un commissario ad acta” e che secondo il comma 4 del medesimo articolo “qualora il piano non sia definitivamente approvato entro dodici mesi dall'adozione da parte dell'Ente parco, esso è approvato, in via sostitutiva e previa diffida ad adempiere, entro i successivi centoventi giorni con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare […]” la data attesa secondo la normativa per l’entrata in vigore del Piano si attesta su 34 mesi (approssimati per il calcolo a 3 anni) dall’istituzione dell’Ente Parco. Dunque, per ciascun Parco il ritardo sulla data attesa è stato calcolato come segue:
Ritardo entrata in vigore del Piano = Anno aggiornamento indicatore - (Anno istituzione Ente Parco + 3 anni)
La situazione al 31/08/2023 è la seguente (Tabella 1, Figure 2, 3 e 4):
- solo 12 Parchi Nazionali su 25 sono dotati di un Piano vigente (fase 4) il cui iter di approvazione si è concluso con un ritardo medio di 14 anni sulla tempistica prevista ex lege;
- i restanti 13 PN devono ancora concludere l’iter di approvazione del Piano e hanno già accumulato un ritardo medio di 21 anni sulla tempistica prevista ex lege.
Nello specifico:
- 1 Parco Nazionale ha istituito l’Ente Parco ma non ha avviato alcuna procedura di redazione del Piano;
- 5 PN rientrano nella fase 1 di preparazione e adozione;
- 6 PN rientrano nella fase 2 di deposito e consultazione pubblica;
- 1 PN rientra nella fase 3 di approvazione.
L’intervallo di tempo tra il precedente aggiornamento dell’indicatore e quello attuale è di 32 mesi. Considerando che la tempistica ex lege per l’entrata in vigore del Piano del Parco è di 34 mesi dall’istituzione dell’Ente Parco e che, al precedente rilevamento (anno 2020), tutti gli Enti Parco dei PN erano stati istituiti da almeno 4 anni, ci si sarebbe dovuti attendere che tutti i PN si fossero dotati di un Piano vigente. Cosa che non è avvenuta. Pertanto, il trend dell’indicatore è negativo.
Dati
Tabella 1: Stato di avanzamento della pianificazione nei Parchi Nazionali: quadro sinottico della cronologia dell'iter di approvazione e di aggiornamento del Piano (aggiornamento al 31/08/2023)
Elaborazione ISPRA su provvedimenti nazionali, regionali e degli Enti Parco
L'anno riportato nelle colonne relative alle diverse fasi si riferisce alla data dell'ultimo provvedimento che ha determinato un avanzamento nell'iter di pianificazione
(1) per il P.N. del Gran Paradiso (Ente Parco istituito nel 1947) e per il P.N. d'Abruzzo, Lazio e Molise (Ente Parco ricostituito nel 1950) come anno di inizio dell'iter di Piano è stato assunto il 1991, anno di entrata in vigore della Legge n. 394 "Legge quadro sulle aree protette"
Figura 1: Iter di approvazione del Piano per i Parchi Nazionali (agg. al 31/08/2023)
Elaborazione ISPRA da fonti normative (L. 394/1991; D.Lgs. 152/2006)
Figura 2: Numero di Piani dei Parchi Nazionali in ciascuna fase dell'iter di approvazione e aggiornamento (agg. al 31/08/2023)
Elaborazione ISPRA su provvedimenti nazionali, regionali e degli Enti Parco
Figura 3: Anni di ritardo sull'approvazione del Piano rispetto alla tempistica dettata dalla l. 394/91 ed indicazione della fase dell'iter in cui si trova il Piano (agg. al 31/08/2023)
Elaborazione ISPRA su provvedimenti nazionali, regionali e degli Enti Parco
Il calcolo del ritardo è stato effettuato sulla base delle indicazioni dei commi 4 e 5 dell'art.12 della l.394/91 che stabiliscono, in totale, una tempistica di 34 mesi per l'entrata in vigore del Piano a partire dall'istituzione dell'Ente Parco.
Figura 4: Piani per il Parco: stato dell'iter (agg. al 31/08/2023)
Elaborazione ISPRA su provvedimenti nazionali, regionali e degli Enti Parco
Il DPR di Istituzione di un Parco Nazionale riporta delle misure di salvaguardia e una zonizzazione che costituiscono un riferimento provvisorio per le azioni vietate o consentite fino all’entrata in vigore del Piano del Parco. Quest’ultimo, insieme al Regolamento e al Piano Pluriennale di Sviluppo Economico e Sociale (che, ai sensi della L. 394/91, devono essere approvati contestualmente al Piano), rappresenta il quadro dettagliato e condiviso con i portatori di interesse locali per il governo del territorio. La sua mancanza è dunque una grave lacuna per il raggiungimento degli obiettivi che sono alla base dell’istituzione del Parco stesso. Di fatto le entità che i PN si prefiggono di tutelare, che siano essi ambienti, specie o paesaggi, non possono dirsi efficacemente gestiti in assenza di un Piano.
Ad oggi, il quadro sinottico, presentato in Tabella 1, restituisce una situazione estremamente critica che vede ben 13 PN su 25 mancanti di un Piano vigente e con un ritardo medio sull’approvazione di 21 anni (Figura 3). In riferimento ai 12 PN dotati di Piano vigente, si evidenzia come anche in questo caso l’iter di approvazione ha avuto un ritardo medio di 14 anni rispetto alla tempistica ex lege.
Diversi sono i fattori che sembrano determinare la fase di stallo nel procedimento di approvazione del Piano: l’organico spesso sottodimensionato degli Enti Parco con inevitabili ritardi nella risposta alle osservazioni del pubblico sui Piani adottati; l’incompletezza degli Organi di indirizzo politico amministrativo che vedono molti PN con Direttore Facente Funzioni e Presidente non ancora nominato o Consigli Direttivi giunti a naturale scadenza e non ancora rinnovati; l’iter sicuramente complesso del Piano che coinvolge una molteplicità di soggetti pubblici e privati che intervengono ex lege nelle varie fasi. In merito all’ultimo punto, ad esempio, i PN il cui territorio ricade in un numero notevole di comuni (per esempio il PN del Cilento comprende 80 comuni a fronte dei PN sardi della Maddalena e dell’Asinara che riguardano entrambi un solo comune) hanno oggettivamente una pluralità di interlocutori, sia istituzionali sia come portatori di interesse e cittadini, che rendono più corposa l’attività gestionale dell’Ente Parco. La vocazione più o meno turistica del Parco, la popolazione presente, le attività economiche presenti nei PN costituiscono elementi che allungano i tempi per arrivare a un Piano condiviso e accettato dagli attori territoriali.
In ultimo, i Parchi estesi su due o più regioni (PPNN Abruzzo, Tosco Emiliano, Foreste Casentinesi, Gran Paradiso, Gran Sasso, Monti Sibillini, Pollino e Stelvio) spesso faticano a coordinare i vari soggetti competenti nelle varie fasi del procedimento di Valutazione Ambientale Strategica con conseguente allungamento dei tempi dell’iter di Piano.
Tale situazione, segnalata nelle relazioni annuali della Corte dei Conti sulla gestione finanziaria degli Enti Parco Nazionali, risulta fortemente in contrasto con i dettami normativi che prevedono una precisa disciplina dei tempi procedurali per l'approvazione, nonché l'attivazione di meccanismi sostitutivi da parte del Ministero vigilante fino ad oggi rimasti inattuati (art. 12 commi 4 e 5 della L. 394/91).
Si ritiene che la presenza di un Piano vigente sia da considerarsi la condizione necessaria per garantire chiari obiettivi di tutela ed adeguate misure di gestione e che, dunque, l’indicatore sia idoneo a contribuire alla misurazione dell’obiettivo specifico A.4 “Gestire efficacemente tutte le aree protette definendo chiari obiettivi e misure di conservazione e monitorandone l’attuazione in modo appropriato” della Strategia Nazionale per la Biodiversità 2030 sopracitata.